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习近平法治思想中的人民代表大会制度优势理论

来源: 中国人大网  浏览字号: 2022年07月05日 08:04:08

人民代表大会制度是我国宪法确立的政权组织形式,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,“是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度”1,“是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。”2习近平总书记高度重视坚持和发展人民代表大会制度、加强和改进新时代人大工作,就此发表一系列重要论述,作出一系列重要部署,闪耀着社会主义民主与法治的光芒,标志着我们党对人民代表大会制度的规律性认识达到一个新高度,推动人大工作取得历史性成就。

习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中,用“六个必须”集中概括了坚持和完善人民代表大会制度重要思想的核心要义,即:必须坚持中国共产党领导,必须坚持用制度体系保障人民当家作主,必须坚持全面依法治国,必须坚持民主集中制,必须坚持中国特色社会主义政治发展道路,必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。目前,对习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的研究,较多的是从我国根本政治制度的内涵和优势、民主政治的本质和特色(例如全过程人民民主)、政治宏观运行等政治学角度展开的,从法学角度进行研究阐释的成果相对较少。3人民代表大会制度是我国的根本政治制度,这是人民代表大会制度的总体定位。从坚持党的领导角度来讲,人民代表大会制度是“党领导国家政权机关的重要制度载体”4。从发展社会主义民主角度来讲,人民代表大会制度“是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式”5。深入学习习近平法治思想,对人民代表大会制度在坚持党的领导、实现国家生活法治化、保证国家治理统一高效等方面发挥基础性作用的法治机理有了更加深刻的认识。

一、人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度最大的优势。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分,人民代表大会制度对于巩固党的领导和执政地位、“有效保证国家沿着社会主义道路前进”6,具有不可替代的作用。

(一)全国人大制定修改宪法确认党的领导地位

1954年宪法在序言确认党领导人民建立新中国的历史功绩,规定工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政国体。根据马列主义基本原理,工人阶级领导就是通过工人阶级的先锋队——共产党来领导。71982年宪法序言进一步采用叙述历史和表达意志两种形式确认党的领导地位。8为了在全体人民中强化党的领导意识,把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,2018年宪法修正案明确将党的领导载入正文,从社会主义制度的本质属性角度明确党的领导地位。宪法是我们党长期执政的根本法律依据。宪法是全国人大制定和修改的,并由全国人大及其常委会来监督实施。宪法忠实反映全体人民的意愿和选择,确认了中国共产党在国家和社会生活中的领导核心地位。所以,我们遵守宪法就包括自觉接受党的领导主张、切实贯彻党的决策部署;实施宪法就包括落实党的领导原则、继续推进党的领导制度化法治化;捍卫宪法就包括维护党的领导和执政地位,真正做到“两个维护”。

(二)党通过人民代表大会制度实现对国家政权机关的领导

习近平总书记在庆祝全国人大60周年讲话中指出:“我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。”9党通过人民代表大会制度实现对国家政权机关的领导,主要有以下途径:第一,各级人大及其常委会通过法定程序将党的主张转化为法律法规或者决定决议,从而以国家意志来推行党的主张;第二,各级人大及其常委会通过法定程序将党组织推荐的人选选举、决定任命为国家政权机关的领导人员,从而使体现党的主张的法律和决定由党的领导干部来负责组织实施;第三,各级人大常委会依照宪法和监督法等法律规定对宪法法律和决定决议的实施情况进行检查,对同级“一府一委两院”的工作进行监督,从而保障体现党的主张的法律和决定得到正确有效执行。中央人大工作会议提出的“三个善于”,主要的制度依托就是人民代表大会制度。

(三)加强和改善党对人大的领导

办好中国的事情,关键在党。人民代表大会制度是在党的领导下探索建立、巩固发展的。坚持党的领导,是实行人民代表大会制度的内在要求,也是人民代表大会制度的优势所在;是人大工作的首要政治原则,也是做好人大工作的根本保证,是新时代坚持和完善人民代表大会制度之新理念新思想新要求的“六个必须坚持”之首。10要在党的领导下坚持、发展和完善人民代表大会制度,为全面依法治国提供坚实制度保障。

第一,党把人大工作摆在重要位置。我们党一贯重视人大工作。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面加强党对人大工作的领导。从2015年开始,习近平总书记每年年初主持召开中央政治局常委会会议,听取全国人大常委会党组工作汇报。在党中央示范引领下,地方各级党委常委会召开会议听取同级人大常委会党组工作汇报。在此基础上,地方党委常委会应坚持经常研究人大工作中的重要问题。各级人大常委会党组要严格执行《中国共产党重大事项请示报告条例》,确保人大工作正确方向。

第二,党积极支持人大履职。习近平同志担任福建省宁德地委书记时就曾指出:“各级党委要积极支持人大依法行使职权,树立人大的威信,帮助解决实际问题。”党委要“尽可能为人大工作创造必要的条件”11。2021年10月13日习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话(以下简称中央人大工作会议讲话)中指出:“各级党委要把人大工作摆在重要位置,完善党领导人大工作的制度,定期听取人大常委会党组工作汇报,研究解决人大工作中的重大问题。要支持人大及其常委会依法行使职权、开展工作,指导和督促‘一府一委两院’自觉接受人大监督。要加强人大常委会领导班子和人大工作队伍建设,推动人大干部同党政部门、司法部门干部之间的合理交流。党的各级组织、宣传等部门要加强同人大有关方面的协调配合,形成做好新时代人大工作的强大合力。”12进入新时代以来,十八届三中全会提出各级政府重大决策出台前向本级人大报告,加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能等;十八届四中全会提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用等;十九大报告提出“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关”;十九届三中全会提出完善人大专门委员会设置;十九届四中全会提出健全人大组织制度、选举制度和议事规则,适当增加基层人大代表数量等重要决策部署;2021年11月党中央印发《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》,为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作提供了科学指引和行动纲领,其中提出省、自治区、直辖市党委每年听取同级人大常委会党组的工作汇报,每届至少召开一次人大工作会议;把党委领导人大工作、“一府一委两院”接受人大监督、有关部门支持和配合人大工作情况纳入地方领导班子和领导干部考核内容等具体要求。13以上举措对于支持人大履职、树立人大威信起到了很好作用,下一步要认真贯彻落实,并在实践中不断发展完善。

第三,党依宪科学协调各国家机关之间的关系。在人民代表大会制度这个平台上,要特别注意把党总揽全局、协调各方同人大、政府等国家机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作统一起来。在我国发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的进程中,党的领导核心地位不能动摇,同时也要依照人民代表大会制度的精神,在保证各国家机关依照宪法法律独立负责前提下总揽全局,在维护国家权力监督制约基础上协调各方。

第四,坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一。习近平同志1989年11月在《发挥人大作用把闽东的事业推向前进》中就讲过,“党委和人大的关系中一个重要问题就是干部任免问题。……人事任免工作既要体现党管干部的原则,又要体现人大和人大代表的监督作用。”14十八届四中全会《决定》提出:“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”。2019年修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十条规定,如果人大代表或者人大常委会组成人员对党委推荐的领导干部人选提出不同意见,党委应当认真研究并作出必要的解释或者说明;如果发现有事实依据、足以影响选举或者任命的问题,党委可以建议人大或者人大常委会按照规定程序暂缓选举、任命、决定任命,也可以重新推荐人选。2021年《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》还提出,人大及其常委会选举和任命的国家工作人员在法定任期内应保持相对稳定,确需调整的,严格按照法定程序办理;支持地方人大常委会加强对人大选举和任命人员的监督。15以上重要规定应在实践中认真执行。

二、人民代表大会制度是国家生活法治化的制度平台

习近平总书记将坚持全面依法治国、实现国家各项工作法治化,明确为新时代坚持和完善人民代表大会制度之新理念新思想新要求的“六个必须坚持”之一。16法治包括国家法治、政党法治、社会法治等各个方面。人民代表大会制度作为国家根本政治制度,主要是在国家生活法治化方面发挥基础性作用。

(一)人民代表大会制度是社会主义民主政治法治化的基础性平台

社会主义民主政治相比于资本主义民主政治的优越性在于社会主义民主“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一”, 是“全链条、全方位、全覆盖”,“最广泛、最真实、最管用”的全过程人民民主。17同时,总结我国民主政治建设正反两方面经验,社会主义民主首先必须是有秩序的民主,而不是无政府主义状态的“大民主”,或者极端个人主义的民主化;其次必须是有法治来保障的民主,以避免“人亡政息”。习近平总书记在庆祝全国人大60周年讲话中强调,发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威,使民主制度化、法律化。18党的十八届四中全会《决定》提出“推进社会主义民主政治法治化”。党的十九大报告进一步提出“用制度体系保证人民当家作主”,“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。习近平总书记在庆祝全国人大60周年讲话和中央人大工作会议讲话中提出的评判民主的“八个能否”,如今都有相应的国家法律和党内法规等制度安排。

那么,民主政治的法治化是如何形成的?这首先要靠人民代表大会制度。一方面,国家的一切权力属于人民,人民通过民主选举产生人大,即人民将自己的权力授予人大,由人大统一行使国家权力,对人民负责并接受人民的监督,这是人民主权的直接体现。另一方面,从中央到地方各级国家行政、监察、审判、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责,受人大监督。也即,各国家机关的产生都体现了人民的意志,并且接受人民和权力机关的监督,从而保证人民当家作主。再一方面,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。而这个“法律”首先就是人民通过人大制定的。这也是人民当家作主的一种实现形式。继续推进全过程人民民主建设,要加强关于全过程人民民主的组织保障立法、职权保障立法和程序保障立法19,进一步健全各级人大及人大代表“全过程履职”制度,以使人民民主“全过程”的逻辑特征在人民代表大会制度运行过程中得到充分体现20,适时将成熟的民主制度上升为国家法律。由此可见,人民代表大会制度是人民当家作主的根本政治制度安排和重要法律途径,正如习近平总书记所指出的“通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中”21

(二)人民代表大会制度是国家各项工作法治化的基础性平台

法治兴则国兴、法治强则国强,治国理政须臾离不开法治。在庆祝全国人大60周年讲话中,习近平总书记指出:“要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作,……实现国家各项工作法治化。”22人民代表大会制度在促进国家各项工作法治化上的基础性作用体现为:

第一,人大为国家发展各项事业、开展各项工作供给基本的法律规范。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。全国人大及其常委会行使国家立法权,设区的市以上的地方人大及其常委会可以制定地方性法规,民族自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例。从而,各级人大常委会依法进行人事任免、决定重大事项、开展监督;各级政府依法行政、管理社会事务;各级监察委员会依法对所有行使公权力的公职人员进行监察;各级法院依法审判,各级检察院依法检察;基层群众性自治组织依法开展自我管理服务教育监督;民族自治地方依法自治。

第二,其他国家机关为推进国家各项事业和各项工作供给具体规范,人大通过备案审查等制度确保国家法制统一,使各国家机关运行在和谐统一协调的法律体系内。“一府一委两院”在其职权范围内为推进国家各项事业和各项工作供给法律规范,但其效力位阶低于同级人大及其常委会制定的法律或地方性法规,人大通过法规、司法解释备案审查等制度来保证国家法制统一。同宪法、法律相抵触的行政法规、监察法规、地方性法规、规章、司法解释等都要由人大依法予以处理、纠正。

第三,人大除了为国家机关运行供给法律规范,还为国家发展所需的各项改革供给法律规范或者法治授权。2015年2月2日省部级主要领导干部专题研讨班上,习近平总书记指出:“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接,立法主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,增强改革的穿透力。”23在改革和法治的关系中,党发挥领导核心作用,人大发挥法制保障作用。对于实践证明行之有效的改革做法,应尽快通过人大上升为法律;对于需要先行先试的重大改革举措,应由人大作出授权,从而实现既不随意违背现行法律规定、又不简单以现行法律规定为由迟滞改革的法治化改革目标。

第四,人大依法行使监督权,保证各国家机关依宪法法律运行。人大365体育平台主要由其常设机关即人大常委会来承担,包括法律监督和工作监督两大方面。其中,法律监督的基本目的就在于维护法制统一;听取专项工作报告、质询等工作监督中,也有不少是出于维护法治尊严而开展的,因而也是在促进国家生活法治化。

(三)发挥人大在立法工作中的主导作用

党的十八届四中全会上,习近平总书记从解决立法领域突出问题的角度对完善立法体制作出专门论述,其中特别指出:“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用”。24可以说,这是立法质量不高、效率不高的一个重要的深层次原因。为此,习近平总书记开出了发挥人大在立法工作中的主导作用这一药方。2019年十九届四中全会《决定》提出“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。

目前,在立法规划、起草环节,人大通过加强对立法工作的统筹安排、牵头起草重要法律法规草案等,较好地发挥着主导作用。对有关部门负责起草的法律法规草案,人大要提前介入、加强协调。为了加强对立法工作的组织协调,2017年12月,全国人大常委会办公厅公开印发了经十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过的《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》,对此,要在实践中认真贯彻落实。人大要在法案审议环节发挥好把关作用。十八届四中全会首次提出的重要条款单独表决制度,立法法修改时对此作了基本规定。通过“北大法宝”检索,目前仅有广东省、宁波市两个地方人大常委会就法规草案重要条款单独表决问题制定了专门规定。单独表决制度对于加强人大对立法工作的主导,实现科学民主立法具有重要意义,需要进一步建立具体制度规范,就单独表决的提议主体、可选方案、通过比例以及表决后如何处理等重要问题作出明确规定。

(四)加强人大对其他国家机关的监督职能

习近平总书记2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话(以下简称为纪念现行宪法30周年讲话)、庆祝全国人大60周年讲话、中央人大工作会议讲话等场合都专门就各级人大及其常委会要担负起宪法和法律赋予的监督职责提出要求,强调“各级人大及其常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来,实行正确监督、有效监督、依法监督”25。党中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025)》提出切实加强对执法、司法工作的监督,这其中当然包括了人大监督。

第一,在法律监督方面,一项重要制度设计就是备案审查制度。十八大以来,备案审查制度已被全面激活,接下来应继续在如下两大方面发力。一是加强合宪性审查。2018年1月19日十九届二中全会第二次全体会议上,习近平总书记讲到加强备案审查工作时专门指出“全国人大常委会的备案审查工作,当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容,要加强和改进这方面的工作。”26《法治中国建设规划(2020—2025)》要求“在备案审查工作中,应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。”27全国人大常委会法工委2020年备案审查工作情况报告指出,有的地方性法规关于民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学等规定,与宪法关于国家推广全国通用的普通话的规定以及国家通用语言文字法、教育法等法律的规定不一致。这是首次明确指出合宪性问题,回应了社会对备案审查工作(报告)合宪性审查“不彰”的关切;在2021年备案审查工作情况报告中进一步披露:国务院主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议,是重大进步。合宪性审查工作应继续以公众看得见的方式树立宪法权威、捍卫宪法尊严。二是强化对地方“一府一委两院”规范性文件的备案审查。在实践中,地方人大常委会对这些规范性文件的审查要特别关注地方行政规范性文件是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;地方监察规范性文件是否在规定监察机关调查、处置具体措施上存在明显违背比例原则而严重不利于被调查人基本权利保障等问题;地方司法规范性文件是否存在作出涉及具体应用法律的解释性规定,以及上述文件是否存在与党中央重大决策部署不相符、是否与国家重大改革方向不一致、明显违背社会主义核心价值观和公序良俗、现实情况与制定之初相比发生重大变化而不宜继续施行等问题。

第二,在工作监督方面,2006年出台的各级人大常委会监督法作了基本制度设计。党的十八届三中全会提出通过询问、质询、特定问题调查等积极回应社会关切。落实党中央部署,全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》等文件。2021年12月修订通过了《365体育平台:常务委员会关于加强经济工作监督的决定》,其中增加规定:对全国人大及其常委会在经济工作监督中作出的决议、决定和审议意见等,常委会应当加强跟踪监督,督促国务院及其有关部门贯彻执行,对不执行决定决议或者执行决定决议不力造成严重后果的,可以通过专题询问、质询、特定问题调查等方式加强监督。人大的工作监督与法律监督相比,监督对象更复杂,监督形式更灵活,处理方式更多样,关键是要提高针对性、增强实效,既敢于监督、又善于监督,通过工作监督帮助有关国家机关查找问题并督促及时整改。今后可以考虑更多地把听取专项工作报告与执法检查有机结合起来,把专项监督和综合监督有机结合起来,把初次监督和跟踪监督有机结合起来。目前,质询、特定问题调查、撤职这三种形式很少使用,是今后加强工作监督的方向之一。

三、人民代表大会制度保证国家治理统一高效

习近平总书记在纪念现行宪法30周年讲话中指出:“要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业。”28在庆祝全国人大60周年讲话中,习近平总书记进一步强调:“要坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”29在中央人大工作会议上,习近平总书记将坚持民主集中制明确为新时代坚持和完善人民代表大会制度之新理念新思想新要求的“六个必须坚持”之一。30坚持民主集中制是中国特色社会主义国家制度和法律制度的突出特点和主要优势之一,人民代表大会制度正是民主集中制贯彻于国家政权的支撑和依托。

(一)人民代表大会制度是承载民主集中制的制度平台

现行宪法第3条第1款规定国家机构实行民主集中制的原则,然后第2、3、4款分别从人民与各级人大的关系、人大与同级其他国家机关的关系、中央与地方的关系三个方面对民主集中制原则进行具体化。31这三个方面均与人民代表大会制度密切相关。

对于前两个方面,本文第二部分从人民当家作主角度做了分析,这里从民主集中制角度来讲就是,各级人大都由民主选举产生,人大是统一行使国家权力的机关,对人民负责、受人民监督,这个环节主要体现国家政权的民主基础,以保证在立法和重大问题决策上真正集中和代表人民的意志和利益;其他国家机关都由人大产生,对人大负责、受人大监督,这个环节主要体现国家事务的各个具体管理机关获得代表民意的人大的授权,分别集中地执行人大制定的法律和决议决定,以保证人民的意志和利益得以迅速有效的实现。正如毛泽东同志1945年4月24日作党的七大政治报告《论联合政府》中所言:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”32同时,在人民代表大会自身结构设计上也要符合民主集中制要求,制定1954年宪法时党中央就决定实行一院制,不搞两院制。在1982年宪法起草过程中,面对有关方面提出是不是实行两院制的意见,邓小平同志表示反对,他的考虑是“人大就是一院制,搞两院制,两院意见不一致,很难办”。331987年4月16日邓小平会见香港基本法起草委员会委员时的讲话中明确指出:“我们实行的就是365体育平台:一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。”34对于第三个方面即单一制之下的中央与地方关系,也是首先靠人民代表大会制度来保障的。发挥好中央和地方两个积极性,始终是处理中央和地方关系的根本原则。习近平总书记2018年2月26日在十九届三中全会上作的《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中指出:“要理顺中央和地方职责关系,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,合理配置各层级间职能,构建简约高效的基层管理体制,保证有效贯彻落实党中央方针政策和国家法律法规。”35根据宪法和有关法律的规定,全国人大常委会对省级人大及其常委会立法和决议是否符合宪法、法律和行政法规的监督,以及对港澳特别行政区法律是否符合港澳基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的监督,就体现了人民代表大会制度对宪法第3条第4款里“中央统一领导”的保障。同时,地方人大及其常委会可以依法制定地方性法规、作出重大事项决议,地方人大产生的地方政府可以依法制定规章、作出行政决定和命令,这又体现了人民代表大会制度对宪法第3条第4款里“充分发挥地方的主动性、积极性”的支持。概言之,理顺中央和地方职责关系,离不开人民代表大会制度这个平台。

(二)人民代表大会制度使民主集中制发挥强大治理功效

国家决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调,可以集中力量办大事,将民主与集中、自由与秩序、公平与效率统一起来。我国社会主义制度的这个优越性要充分发挥,需要人民代表大会制度良好运行。

第一,为了更加专业有效地开展国家治理活动,国家权力必须要有恰当的分工。从《共同纲领》特别是“五四宪法”开始,我国的人民代表大会制度就一方面强调人民通过人大来统一行使国家权力,另一方面在此前提下进行明确的权力分工。改革开放之后制定现行宪法时,这种宪制安排的目的被明确表述为:“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行。”36第二,我国宪法确立的这种国家机构分工,是民主集中制原则之下的权力分工体制,根本区别于西方资本主义国家实行的分权制衡原则之下的权力分立体制。分权原则及其体制的要害是在权力分工的基础上让不同权力分支之间相互牵制,以达到某种意义上的“均衡”。在我国,人大是高于同级“一府一委两院”的,既不与它们平行,更不受它们的制约。至于“一府一委两院”之间,虽然按照宪法和有关法律的规定,它们之间存在一定的制约、监督关系,但这种制约和监督并不是为了使它们之间相互牵制、势均力敌,而是为了更好地开展工作,助力国家任务和目标的实现,所以在制约和监督的同时还强调相互配合和协作。例如宪法第127条规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”

第三,为了保证人民的意志得以正确高效执行,人大依照宪法和法律拥有对“一府一委两院”的监督权。但人大的这种监督不是消极意义上的对“一府一委两院”进行牵制,而是积极意义上的“促进型监督”。例如,在立法法设计的备案审查制度中,全国人大常委会对于问题法规首先是向制定机关提出意见、进行沟通,督促制定机关作出自行纠正,制定机关拒不纠正的,才启动撤销程序。

最后还需指出的是,人民代表大会制度对民主集中制原则的承载运行,与党的领导密切相关。我国的人民代表大会制度是党领导下的人民代表大会制度。党在国家机构以及整个国家治理体系中居于领导核心地位,总揽全局、协调各方。人大作为国家权力机关,与其他国家机关是决定与执行、监督与被监督的关系。人大监督必须坚持党的领导,这里既有坚持正确政治方向的含义,也有寻求党委支持的含义。党委对人大与其他国家机关的关系进行协调,就包括支持人大依法行使监督权。正如习近平总书记2019年9月24日主持十九届中央政治局第十七次集体学习时所强调的:“在党的领导下,各国家机关是一个统一整体,既合理分工,又密切协作,既充分发扬民主,又有效进行集中,克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象,避免了相互掣肘、效率低下的弊端。”37

(三)健全人大讨论、决定重大事项制度

习近平总书记在纪念现行宪法30周年讲话、庆祝全国人大60周年讲话、中央人大工作会议讲话中都强调了“人民代表大会统一行使国家权力”38这一我国政体的基本原则。人大统一行使国家权力是我国坚持人民主权原则、保证人民当家作主的宪制安排,不是抽象的,而是具体的,其中重要的一条就体现为治国理政重大决策由人大作出。1954年9月15日,刘少奇在第一届全国人大第一次会议上所作的制宪说明中指出:“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。”39根据宪法精神,党委要善于运用法治方式、通过人大来实施对国家和社会的领导,对于全局性、根本性、长远性的事项,通过人大或者人大常委会依法作出决定决议。这就要摒弃“与党委争权、与政府为难”的不当观念,将“党委领导(决策)——政府执行”的传统做法转变为“党委领导(决策)——人大决定——政府执行”。为此,党的十八届三中全会《决定》提出“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”2017年1月,中办印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。地方人大常委会纷纷制定修订了讨论、决定重大事项的规定。2021年《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》强调,各级党委要支持和保证人大依法行使重大事项决定权,健全工作协调机制;各级政府要制定工作制度,落实政府重大决策出台前向本级人大报告的要求;地方各级人大及其常委会要结合实际,制定或完善讨论决定重大事项具体办法,提高讨论决定工作实效。40根据党中央的决策部署,在同级党委领导下,地方各级人大常委会讨论、决定重大事项的实践日益丰富,同时也催生了进一步健全人大讨论、决定重大事项制度的需求。

所以,一方面,地方人大常委会要按照习近平总书记关于“创造性地做好立法、监督等工作”的重要指示41,根据宪法和人民代表大会制度精神,结合本地实际继续深化探索健全本地方人大讨论、决定重大事项制度;另一方面,全国人大常委会可以在研究各地人大讨论、决定重大事项实践经验的基础上制定各级人大常委会讨论、决定重大事项工作办法,成熟后上升为法律。

(四)科学认识处理人大监督与支持的关系

习近平总书记在庆祝全国人大60周年讲话中强调:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”42在我国国家生活的各种监督中,作为国家权力机关的人大依照宪法法律所开展的监督是具有法律效力的权威监督。前文从实践层面做了讨论,这里还有必要从理论层面指出科学认识和处理人大对“一府一委两院”的监督和支持之间的关系。

在人大监督是为了督促其他国家机关把工作做得更好、推动各国家机关形成工作合力的意义上,可以说“寓支持于监督之中”。人大监督的“支持”作用,还可以从对人民主权的支持、对民主集中制中人民统一意志的支持、最根本的是对党的领导的支持等政治角度来理解。43但是,在人大支持其他国家机关依法履职的意义上,例如,人大对其他国家机关严格依法行使职权给予法律评价上的支持,人大对其他国家机关特别是政府在特定时期应对特定事件(如自然灾害、传染病疫情等)需采取的特别措施给予法律依据或者法律程序上的支持,对其他国家机关开展改革试点工作给予法律依据或者法治授权上的支持等等,这些行为既不是监督的一种方式,也不是监督的目的和作用,也即并不属于人大监督权的范畴,而是属于人大的立法权、重大事项决定权、人事任免权范畴,实质是人大作为国家权力机关对其他国家机关的工作提供合法性支撑。44因此,认识人大“监督”与“支持”的关系问题,应区别工作修辞与法律涵义。从法理上讲,“正确处理监督和支持的关系”的命题应当适用于人大的整体工作而非单指365体育平台,要处理好的关系是人大的监督权与人大其他职权之间的关系,而人大在行使监督权时,尽管不同于西方分权体制中的制衡型监督、否决型监督,但也决非以“支持”为其主要内涵。人大监督就是要发现问题并纠正,或者督促有关国家机关改进,从而确保宪法法律得以正确实施,确保党和国家的决策部署得到贯彻落实。各级人大常委会应该在党的领导下切实负担起宪法法律赋予的监督权,在建设严密的法治监督体系中发挥自己的应有作用。“一府一委两院”也要增强对人大负责、受人大监督意识,严格执行人大及其常委会制定的法律法规和作出的决议决定,依法报告工作,积极配合人大常委会听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、专题调研等工作,认真研究处理审议意见,按时报告整改落实情况。

人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。“实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。”在新发展阶段,我们要将习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想有机结合起来,认真学习贯彻,高度重视人大职权内涵式发展、人大组织制度和议事规则完善、人大自身建设不断加强、人大代表作用更好发挥对于全面依法治国的重要意义,深化人民代表大会制度理论研究,深化人大依法行使职权、全面履行职责、充分发挥职能作用实践,为把我国根本政治制度的优势转化为治理效能做出新贡献。

(作者:十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新;中南大学法学院党内法规研究中心主任 蒋清华)


1.习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第73页。

2.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

3.法学角度的论文主要有李林:《夯实全面依法治国的根本政治基础》,《法学杂志》2021年第1期;石佑启:《论新时代人民代表大会制度的完善发展》,《广东社会科学》2020年第3期。另外,以下论文涉及但不全是法治视角,例如肖金明:《新时代人民代表大会制度的创新发展》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期;郝铁川、竺常赟:《试论习近平同志关于人大理论和工作的新阐述》,《学习与探索》2019年第8期;于玉宏:《习近平关于人民代表大会制度的重要论述及其价值》,《南昌大学学报(人文社会科学版)》2018年第6期,等。

4.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

5.《胡锦涛文选》第二卷,人民出版社2016年版,第231页。

6.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

7.《列宁选集》第四卷,人民出版社1972年版,第483页;《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991年版,第1480页。

8.长期以来,学界主流观点主张1982年宪法序言只是在叙述历史的意义上确认党的领导地位。但实际上,通过重读宪法起草者彭真同志的论述,并分析宪法序言中“将”字的两种内涵可知,1982年宪法序言对党的领导是既写事实、更表主张。详见蒋清华:《现行宪法中党的领导之法教义学阐释》,《中南大学学报(社会科学版)》2019年第6期。

9.习近平:《论坚持全面依法治国》,第71页。

10.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

11.习近平:《发挥人大作用,闽东的事业推向前进》(1989年11月),载习近平:《摆脱贫困》,福建人民出版社1992年版,第139、140页。

12.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

13.《坚持和完善人民代表大会制度加强和改进新时代人大工作——全国人大常委会办公厅负责人就〈中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见〉答记者问》,《人民日报》2021年12月27日第4版。

14.习近平:《发挥人大作用,把闽东的事业推向前进》(1989年11月),载习近平:《摆脱贫困》,福建人民出版社1992年版,第140页。

15.《坚持和完善人民代表大会制度加强和改进新时代人大工作——全国人大常委会办公厅负责人就〈中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见〉答记者问》,《人民日报》2021年12月27日第4版。

16.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

17.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期

18.习近平:《论坚持全面依法治国》,第72页。

19.林彦:《全过程人民民主的法治保障》,《东方法学》2021年第5期。

20.莫纪宏:《在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”》,《中国法学》2021年第6期。

21.习近平:《论坚持全面依法治国》,第70页。

22.习近平:《论坚持全面依法治国》,第72页。

23.习近平:《论坚持全面依法治国》,第38页。

24.习近平:《论坚持全面依法治国》,第95页。

25.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

26.习近平:《论坚持全面依法治国》,第206-207页。

27.《中共中央印发法治中国建设规划(2020—2025)》,《人民日报》2021年1月11日第1版。(下同,不再一一注明。)

28.习近平:《论坚持全面依法治国》,第12页。

29.习近平:《论坚持全面依法治国》,第83页。

30.习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

31.肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第104页。

32.《毛泽东选集》第三卷,人民出版社1991年版,第1057页。

33.《彭真传》编写组:《彭真在主持起草1982宪法的那些日子里》,《中国人大》2012年第24期。

34.《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年版,第220页。

35.本书编写组:《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》,人民出版社2018年版,第87页。

36.《彭真文选》(一九四一——一九九〇),人民出版社1991年版,第456页。

37.习近平:《论坚持全面依法治国》,第265页。

38.习近平:《论坚持全面依法治国》,第12、72页;习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021年10月13日),《求是》2022年第5期。

39.《刘少奇选集》下卷,人民出版社1985年版,第157页。

40.《坚持和完善人民代表大会制度加强和改进新时代人大工作——全国人大常委会办公厅负责人就〈中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见〉答记者问》,《人民日报》2021年12月27日第4版。

41.《习近平对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调结合地方实际创造性做好立法监督等工作更好助力经济社会发展和改革攻坚任务》,《人民日报》2019年7月19日第1版。

42.《习近平对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调结合地方实际创造性做好立法监督等工作更好助力经济社会发展和改革攻坚任务》,《人民日报》2019年7月19日第1版。

43.刘松山:《认识人大监督与支持关系的难点和根本所在》,《苏州大学学报(法学版)》2020年第3期。

44.蒋清华:《支持型监督:中国人大监督的特色及调适》,《中国法律评论》2019年第4期。

编 辑: 丁显阳
责 编: 于 浩

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